Cualquier proveedor del Estado paraguayo, sea un laboratorio, una constructora vial o una firma de servicios tecnológicos, sabe que el plazo de pago es una variable del negocio llena de incertidumbre, al punto que contratar con el Estado implica que uno debe tener “espalda” financiera. Si bien esta cuestión parece lógica, en los últimos tiempos ha tomado una dimensión cada vez mayor provocando un efecto tipo bola de nieve para la administración pública, cuyas consecuencias son más severas de las que se ven a simple vista.
Un proveedor que sabe que va a cobrar tarde no puede ignorar ese dato al momento de armar su oferta. Durante el tiempo que transcurre entre la entrega del bien o servicio y el cobro efectivo el proveedor necesita capital de trabajo: para pagar salarios, insumos, financiar la operación. Ese capital tiene un costo. Si el proveedor lo financia con crédito bancario, paga la tasa activa del sistema. Si lo financia con recursos propios, sacrifica rentabilidad. En la medida que el riesgo de retraso en el pago se vuelve una cuestión sistémica y no puntual, el proveedor incorpora ese costo en el precio que le ofrece al Estado.
Esto no es una opinión. Es un resultado previsible de cómo funcionan los mercados: cuando la contraparte introduce incertidumbre en los plazos de pago, el proveedor exige compensación. Los economistas lo llamamos prima de riesgo. Los empresarios lo llaman “ajustar el precio para cubrirme”. El efecto es el mismo.
El ejercicio: cuánto más paga el Estado por esta incertidumbre
¿Es posible estimar cuánto le cuesta al Estado paraguayo la demora en sus pagos a proveedores? La Comisión Europea desarrolló una metodología para aproximar ese costo en su Economic Paper 531 (Connell, 2014), aplicada a Italia, España, Portugal y Grecia. El enfoque parte de una premisa directa: el proveedor que no cobra a tiempo necesita financiar ese desfase, y ese financiamiento tiene un costo que termina trasladándose al precio de las ofertas.
La fórmula utilizada por la Comisión Europea es:
C = CV × i × d
Donde C es el costo financiero estimado para las empresas proveedoras, CV es el volumen de contrataciones del Estado con el sector privado, i es la tasa de interés promedio de préstamos a empresas no financieras, y d es la demora promedio de pago expresada como fracción del año.
Aplicando esta metodología al caso paraguayo: según el Informe de Gestión 2025 de la DNCP, el monto total adjudicado en contrataciones públicas durante el año fue de más de G. 31 billones (aproximadamente US$ 4.800 millones), a través de 8.200 licitaciones.
No todas esas contrataciones sufren demoras de pago, pero una porción relevante sí. Supongamos, de forma conservadora, que el 40% de ese volumen está sujeto a demoras relevantes. Eso son aproximadamente US$ 1.920 millones en contratos donde el proveedor enfrenta incertidumbre sobre cuándo cobra.
¿Cuánta demora? Acá no hay un dato oficial, y eso es parte del problema. Pero cualquier actor del mercado sabe que plazos de 90 a 180 días adicionales al plazo contractual no son la excepción sino la norma en varias entidades públicas. Usemos tres escenarios:
Tabla 1. Sobrecosto estimado por demora en pagos del Estado
Metodología: Comisión Europea, Economic Paper 531 (Connell, 2014). C = CV × i × d. Tasa activa promedio ponderada en MN del sistema bancario a diciembre 2025: 15,00% (BCP). Monto adjudicado en contrataciones 2025: G. 31 billones (DNCP, Informe de Gestión 2025).
El número exacto es debatible. El orden de magnitud, no. Estamos hablando de un sobrecosto anual de hasta US$ 166 millones que los proveedores razonablemente incluirán como prima de riesgo, solo sobre la base de un 40% de pagos atrasados. Eso es cerca del 0,4% del PIB, sin que nadie lo presupueste ni lo mida. Y eso es solo lo que se puede cuantificar con la información disponible. Si usáramos el supuesto de que el 80% de los pagos relacionados a contrataciones públicas sufren demoras, la estimación se duplica (US$ 332 millones al año en el escenario alto). El costo que no se ve es el del proveedor que directamente no participa de la licitación porque no tiene espalda para financiar la demora.
Y hay otras razones concretas para pensar que la estimación es conservadora. La propia Comisión Europea señala al menos tres fuentes de subestimación en esta metodología: primero, la tasa de interés promedio del sistema no diferencia por tamaño de empresa.
Las pymes, que representan la mayoría de los proveedores del Estado, financian su capital de trabajo a tasas significativamente mayores.
Segundo, si los contratos de mayor monto tienen demoras más largas que el promedio (algo probable en obras de infraestructura, almuerzo escolar, medicamentos o insumos médicos), el ejercicio subestima el costo real.
Tercero, el cálculo solo captura el costo financiero directo del desfase temporal y no incluye los costos indirectos como el cese en la cadena de pagos (con su efecto de arrastre sobre el consumo y la inversión), ni el desincentivo a la competencia que encarece aún más las ofertas.
A esas tres razones, señaladas por la Comisión Europea, se puede agregar una cuarta: el cálculo captura el sobrecosto pagado por el Estado, pero no incorpora el efecto sobre el multiplicador fiscal: cada guaraní que el sector público gasta y que se desvía a prima de riesgo por demora es un guaraní que no genera actividad aguas abajo. El gasto público paraguayo, por esta vía, rinde menos de lo que su volumen sugiere.
Esto no es un problema solo de Paraguay
La intuición de que el Estado paga más caro cuando paga tarde no es novedosa. Lo que sí es relativamente reciente es que los países con mercados más desarrollados hayan empezado a medir ese costo y actuar en consecuencia.
Italia: la crisis de la deuda comercial del Estado
El caso más documentado es el italiano. Según estimaciones del Banco de Italia, la deuda comercial del gobierno con sus proveedores llegó al 6% del PIB en 2012. La demora promedio de pago del gobierno italiano, por encima de lo contractual, era de 90 días, comparada con 4 días en Finlandia y 10 en Alemania, en aquel momento.
En 2013, el gobierno italiano lanzó un programa de liquidación de atrasos por un monto de 41.000 millones de euros (25.000 millones en 2013, 16.000 millones en 2014) destinado exclusivamente a pagar deudas comerciales vencidas con proveedores. El FMI estimó que la implementación efectiva de ese programa podía aliviar significativamente las restricciones crediticias de las empresas. El Banco de Italia y la CONFINDUSTRIA (la principal confederación industrial) proyectaron un impacto positivo en el PIB de entre 0,5% y 0,7% en dos años.
Con relación al caso de Italia, el costo fiscal de pagar tarde es lo suficientemente grande como para justificar un programa extraordinario de decenas de miles de millones de euros. La solución no fue solo inyectar dinero, fue estandarizar el proceso de certificación de deudas comerciales para darle transparencia al mercado.
España: 67.000 millones de euros en tres años
España enfrentó un problema similar. Según un documento ocasional del Banco de España (Delgado Téllez et al., 2015), las obligaciones pendientes de pago de las administraciones públicas españolas alcanzaron los 87.300 millones de euros en 2011, equivalentes al 8,1% del PIB. El grueso de esa deuda comercial se concentraba en las administraciones territoriales (comunidades autónomas y gobiernos locales), que acumulaban el 75% del total.
Desde 2012, el gobierno central español implementó sucesivos planes de pago a proveedores y mecanismos extraordinarios de financiamiento que canalizaron cerca de 67.000 millones de euros al sector privado en menos de tres años. El Banco de España estimó que esa inyección de liquidez, en un contexto de debilidad económica y restricción crediticia, generó un estímulo considerable sobre la actividad que ayudó a mitigar los efectos de la crisis.
La Directiva Europea: 30 días y penalidad automática
La Unión Europea abordó el problema desde la regulación. En 2011, la Directiva 2011/7/UE estableció que las autoridades deben pagar por los bienes y servicios que contratan en un máximo de 30 días (60 días en el sector salud). Si no lo hacen, el proveedor tiene derecho a cobrar intereses de al menos 8 puntos porcentuales sobre la tasa de referencia del BCE, más compensación por costos de recuperación.
En 2023, la Comisión Europea propuso endurecer la norma aún más, reemplazando la Directiva por un Reglamento con penalidades automáticas, porque a pesar de la regulación vigente, la mitad de las facturas en la UE sigue pagándose tarde o directamente no se pagan. La Comisión estimó que los pagos tardíos cuestan a la economía global alrededor de un billón de dólares anuales.
La evidencia del Fondo Monetario Internacional (FMI)
El trabajo académico de referencia sobre este tema es el Working Paper del FMI de Checherita-Westphal, Muñoz y Siwińska-Gorzelak (2015), titulado Governments Payment Discipline: The Macroeconomic Impact of Public Payment Delays and Arrears. Usando datos de panel de países europeos, los autores encuentran que los atrasos en pagos del gobierno tienen efectos negativos significativos sobre el crecimiento del PIB, la rentabilidad empresarial y la probabilidad de default corporativo. Su conclusión es directa: demorar pagos para enfrentar restricciones fiscales es una forma costosa de financiamiento.
Tabla 2. Benchmarks internacionales — Costo económico de los pagos tardíos del Estado
Elaboración propia con datos de Banco de Italia, Banco de España, Comisión Europea, DNCP y BCP.
La comparación no es de escala (los países son diferentes) sino de mecánica: el Estado paga tarde, los proveedores cobran más, y el costo se diluye en el presupuesto sin que nadie lo registre como lo que es.
Asimetría informativa genera brechas entre sectores
Hay un detalle que cualquier banco en Paraguay conoce pero que no aparece en ningún registro público: el riesgo de crédito del Estado no es uniforme. Los actores del sistema financiero distinguen claramente entre entidades, y esa percepción cambia con el tiempo. Una entidad que en un período determinado paga con relativa previsibilidad puede deteriorar su disciplina de pago en el siguiente, sin que exista un registro que documente esa evolución.
Hay una gran diferencia entre un contrato financiado por organismos multilaterales (BID, CAF, Banco Mundial) donde los desembolsos siguen procedimientos definidos y los recursos están comprometidos para el proyecto, y un contrato que depende del flujo presupuestario ordinario de una entidad pública. En el primer caso, el proveedor tiene mayor visibilidad sobre la disponibilidad de fondos; en el segundo, compite con todas las demás obligaciones de esa entidad por los mismos recursos.
Esa diferenciación no es irracional, pero el problema es que vive exclusivamente en la experiencia de cada operador. No hay un registro público que muestre los plazos reales de pago por entidad ni por fuente de financiamiento, ni un mercado donde esos créditos se transaccionen con información comparable. Cada proveedor opera con su propia percepción del riesgo, y como toda percepción sin datos, tiende a ser más costosa de lo necesario. Un proveedor que no puede verificar si una entidad paga en 90 o en 300 días va a asumir lo peor, y cotizar en consecuencia.
Es interesante notar que la propia Directiva Europea reconoce esta heterogeneidad: permite un plazo extendido de 60 días específicamente para el sector salud, bajo el argumento de que las entidades de salud pública enfrentan restricciones presupuestarias y operativas distintas. En Paraguay, esa diferenciación existe de facto en el mercado, pero no está documentada ni institucionalizada.
Una práctica que ya existe, pero sin mercado
La cesión de derechos de cobro contra el Estado ya ocurre en Paraguay. MOPC e IPS han permitido a proveedores ceder créditos reconocidos a entidades financieras. En proyectos de infraestructura desarrollados en los últimos años, certificados de obra ejecutada fueron utilizados como respaldo para operaciones de financiamiento.
Lo que todos estos casos tienen en común es que operan de forma bilateral, caso a caso, sin transparencia ni estandarización. No existe un precio público de referencia para estos créditos. No hay información accesible sobre los plazos reales de pago de cada entidad. Y sin información, no hay mercado: hay negociaciones individuales donde la parte con menos información paga más.
Italia y España tuvieron exactamente este problema antes de sus respectivos programas de pago a proveedores. La deuda comercial del Estado existía, se negociaba bilateralmente, pero no había un proceso estandarizado de certificación ni un mercado organizado. Parte de la solución fue crear plataformas de certificación de créditos donde las empresas pudieran verificar y negociar sus derechos de cobro. El paralelo con lo que Paraguay necesita es directo.
Un modelo que Paraguay ya tiene: las Letras de Regulación Monetaria
Antes de que el BCP organizara el mercado de Letras de Regulación Monetaria, la colocación de deuda del banco central operaba de forma menos estructurada. Las LRM institucionalizaron el instrumento: hay subastas regulares con calendario público, reglas claras de participación, información accesible sobre volúmenes y tasas, y un mercado secundario donde los tenedores pueden negociar los títulos.
De hecho, el BCP está en este preciso momento profundizando ese modelo. En 2025, actualizó las reglas para permitir que personas físicas y más empresas accedan a las LRM en el mercado secundario. En enero de 2026, abrió la consulta pública para crear un Programa de Operadores Primarios: entidades autorizadas que garantizan liquidez permanente en el mercado de LRM. El objetivo explícito del BCP es consolidar una curva de rendimientos que sirva como referencia para la formación de precios en todo el sistema financiero. Esa misma lógica es la que hace falta para los créditos de proveedores contra el Estado.
¿Quién paga el costo de la demora?
Cuando el Estado demora un pago, el proveedor necesita financiar la espera. Si recurre al sistema bancario, paga intereses a la tasa activa del mercado. Pero ese costo no desaparece: se traslada al Estado a través de precios más altos en la siguiente licitación. El resultado es un circuito donde el Estado se financia implícitamente a través de sus proveedores, a una tasa que no negoció y que no registra en ningún presupuesto. El banco cobra los intereses del crédito puente. El proveedor los traslada al precio. Y el contribuyente paga una factura inflada sin saberlo.
En la Unión Europea, la Directiva de pagos tardíos resolvió en parte este problema al hacer visible el costo: si el Estado paga fuera de plazo, debe abonar al proveedor intereses de al menos 8 puntos porcentuales sobre la tasa de referencia del BCE. Eso convierte la demora en un costo explícito y presupuestable para la administración pública, lo cual genera un incentivo concreto a pagar a tiempo. En Paraguay, ese incentivo no existe. El costo de la demora no lo asume quien decide demorar el pago — lo asume el siguiente presupuesto, diluido en precios más altos que nadie audita.
La propuesta: un mercado organizado de créditos contra el sector público
Lo que Paraguay necesita no es inventar un mecanismo nuevo, sino institucionalizar una práctica que ya existe. Un mercado de créditos contra el Estado, con al menos tres elementos fundamentales:
Registro centralizado. Un sistema donde cada entidad pública registre sus obligaciones de pago pendientes con proveedores: monto, fecha de origen, plazo contractual, estado del trámite de pago. Esa información, publicada de forma agregada y periódica, permitiría por primera vez construir una base de datos sobre los plazos reales de pago del Estado, discriminada por entidad.
Estandarización del instrumento de cesión. Condiciones tipo para que un proveedor pueda ceder su crédito contra una entidad pública a un tercero (bancos y otras entidades autorizadas por el regulador) sin necesidad de negociar caso a caso la estructura legal. Lo fundamental: que la cesión esté expresamente admitida y que el cesionario tenga certeza legal sobre el reconocimiento del derecho cedido.
Plataforma de negociación transparente. Un espacio donde estos créditos se transaccionen con reglas de mercado, sea a través del sistema bancario, del mercado de capitales, o de una combinación de ambos. Paraguay ya cuenta con la infraestructura necesaria en ambos canales. Compradores y vendedores operan sobre información comparable, y el mercado forma un precio de referencia para cada tipo de crédito: por entidad, por plazo, por monto.
El beneficio fiscal no calculado
Si este mercado existiera, el efecto sería directo. Los proveedores del Estado ya no necesitarían incorporar en sus ofertas una prima de riesgo basada en percepciones individuales e información incompleta. El mercado reemplazaría percepciones por datos, y la prima bajaría porque la incertidumbre bajaría.
El resultado es contraintuitivo: el Estado no necesita pagar más rápido para ahorrar dinero. Necesita ser transparente sobre cuándo paga. Si el mercado conoce los plazos reales de pago de cada entidad, puede ponerle un precio a cada riesgo. Y un riesgo con precio conocido siempre es más barato que un riesgo sin información.
Si la prima de riesgo implícita se redujera, el ahorro para el Estado sería directo. Y no requiere más gasto público, ni reforma tributaria, ni endeudamiento adicional. Es eficiencia financiera pura: comprar lo mismo, pero pagando menos, porque el mercado tiene mejor información.
Institucionalizar la herramienta
Paraguay tiene Investment Grade soberano, un sistema financiero sólido y un mercado de capitales en crecimiento. Tiene un Banco Central que acaba de dar el paso de profundizar el mercado de su propia deuda con operadores primarios y mercado secundario. Tiene proveedores que ya ceden créditos contra el Estado de forma bilateral. Y tiene un costo fiscal invisible de al menos decenas de millones de dólares al año que se esconde en cada oferta que el sector público recibe.
La crisis actual de deuda con proveedores es la oportunidad ideal para actuar. Las piezas están todas: un sistema de contrataciones públicas digitalizado, un banco central que está construyendo mercados secundarios, una bolsa de valores con infraestructura disponible, y un ecosistema financiero que ya opera cesiones de créditos contra el Estado de manera bilateral. Institucionalizar la herramienta es el paso que falta.